西周初年通過偷襲滅商，但是本身實力很弱，根本不能控制商朝原來控制的廣大地域。壹旦殷商勢力集中起來，就會給周朝帶來大麻煩（三監之亂）。周只好派自己的人馬在商朝的地盤上建立很多小型殖民地，試圖防止殷商力量的聯合。這就是分封制的背景。分封在早期是很好的制度，因為每個封國只有壹個城，城周圍都是當地土著居民，和封國往往是敵對關系。封國只能勉強維持生存，不得不依靠中央，更不要說妄想挑戰中央了。同時因為封國的存在，周朝的軍事壓力大大減輕，不用再擔心殷商勢力反撲了。
等到東周，殷商力量早已瓦解，土著居民已經被同化。封國因為生產力發展和人口增多，勢力變強。同時敵人的削弱讓封國可以開始考慮加強自己。封國開始到處建城，互相兼並。等強大到壹定地步，封國就可以挑戰天子了。這就是分封制的窮途末路。
封國自己也發展出了壹些控制城池的方法，就是縣制。後來又發展出了郡縣制。郡縣制適合生產力較為發達，內外威脅較小的國家。發達的生產力允許中央嚴格控制郡縣，而較小的內外威脅使得地方政權本身成為中央第壹要提防的對象。不斷更換地方長官使得地方政權不能形成緊密的紐帶，因此也就不能挑戰中央。