隨著經濟社會的發展，水資源管理工作在經歷了對水源的分散型管理、供水定向管理階段之後，目前已進入到壹個對水的資源管理和需水定向管理階段。水資源管理的對象包括對已經探明的水資源從資源登記、規劃配、開發利用、供水過程到用水、汙水處理及回用、水資源保護等組成的完整的系統管理。管理的手段也開始步入行政、經濟、法律、科技等手段綜合運用的新階段。管理的內容更加廣泛，管理的層次日趨復雜，管理的任務極其繁重，必須建立壹個與之相適應的現代水資源管理系統。1．建立現代水資源管理系統是由水的自然屬性和利用規律所決定的水資源具有流域性、循環可再生性、時空分布不均勻性、應用上的不可替代性、經濟上的利害兩重性等自然屬性。水資源始終處在降水、徑流、蒸發的自然水文循環之中，而且大氣降水、地表水、地下水三者之間是在互相轉化的，這就要求人類對水資源的利用形成壹個從水源到供水、用水、排水、處理回用的系統循環，也決定了人類對水的開發利用(包括防洪、治澇、需水、供水、用水、節水、排水、汙水處理及中水回用等)的各個環節必須做到緊密聯系，實行統壹規劃、統壹調度、合理配置、統籌考慮，做到區域範圍內水量與水質、地表水與地下水、城鄉水資源作為壹個整體進行統壹管理，而不能人為地分割管理。因此，對於這樣壹種多層次、廣領域、影響因素多、系統性強的自然資源的管理，必須有壹套適合水資源特點、符合市場經濟要求的現代管理系統。2．建立現代水資源管理系統是經濟社會發展的必然要隨著經濟社會的快速發展和人民生活水平的不斷提高，對水資源的需求不僅從量上而且從質上都提出了更高的要求。從水資源量的角度看，資源型缺水、供需矛盾突出已是不爭的事實，目前全國年缺水總量300億～400億m3。我國水資源的綜合開發利用程度是比較高的，嚴重缺水的山東省達到67.3%，而國際公認維持良好生態環境的水資源綜合開發利用率不宜超過40%。即便是這樣，由於水資源時空分布的不均勻性，我國每年都發生局部的洪澇災害，僅1993～1998年全國洪災造成的直接經濟損失就高達9000億元。從水資源質的角度看，工業、生活廢汙水70%以上未經處理就直接排人江河、湖泊，水域水體均受到不同程度的汙染，既破壞了生態環境，又加劇了水資源短缺矛盾。這些問題都對全面建設小康社會、實現人與自然和諧相處、經濟社會的可持續發展構成了嚴重威脅。因此，必須建立壹個更加科學嚴密的水資源管理系統，按照系統的觀點，運用循環經濟理念對水資源實施統籌規劃、綜合治理、合理開發、優化配置、全面節約和有效保護。
3．建立現代水資源管理系統是解決水資源供需矛盾的最經濟、最有效、最現實的途徑水資源短缺是所有水的問題的主要矛盾。無論是從水資源供需現狀還是從分析預測來看，經濟社會發展的需水缺口都很大，但資源型缺水的現實不可逆轉，開發的潛力也十分有限，並且要付出越來越大的代價，唯壹的辦法只能通過內部挖潛，加強水的資源管理和用水管理來解決。與發達國家相比，我國通過加強用水管理來解決水資源供需矛盾的潛力還是很大的。農業用水方面，我國每公斤糧食的耗水量是發達國家的2.3倍，灌溉水利用系數在0.4左右，而很多國家已達到0.7～0.8；在工業用水方面，我國工業用水的重復利用率為53%，而發達國家為75%～80%，我國萬元工業產值耗水量為91m3，而發達國家僅十幾立方米。因此，建立現代水資源管理系統，通過加強對水資源的有效管理來實現水資源的優化配置和高效利用，通過加強用水的定向管理來提高水資源的利用效率，是解決水資源供需矛盾最經濟、最有效、最現實的途徑，也是當今世界水資源管理的大勢所趨。4．建立現代水資源管理系統是適應市場經濟要求的必然選擇水資源作為關系國計民生的重要自然資源和戰略性的經濟資源，國家必須對其實行宏觀調控，根據國民經濟和社會發展總體布局，有計劃、科學合理地把有限的水資源配置到不同的區域和行業，實現最佳的配置效率和使用效率。在市場經濟條件下，水資源又具有商品屬性，水市場的形成和水權交易是經濟發展的必然趨勢，而且已經成為現實。要通過經濟利益的驅動，使短缺的水資源有利於合理配置和高效利用。這，就要求明晰水權，進壹步強化水權理，積極培育和發展水市場，健全完備水權交易、價格、信息、市場監督等方面的運行機制和水資源管理體制，確保在微觀上促進用水戶提高水的有效利用率，在宏觀上優化用水結構，促進水資源使用從低效益轉向高效益。要實現這個目的，就必須建立壹個符合水資源特點、適應市場經濟要求、以政府宏觀調控和市場機制相結合制度為核心的現代水資源管理系統。二、現代水資源管理系統的主要目標和基本內容1．現代水資源管理的主要目標確定水資源管理目標，應與當地的經濟發展目標和生態環境控制目標相適應，不僅要考慮資源條件，而且還應充分考慮經濟的承受能力。水資源管理的最終目標是努力使有限的水資源創造最大的社會經濟效益和最佳生態水環境，也就是以最小的投人滿足社會經濟發展對水的需求。從可持續發展的角度看，水資源管理要實現4個基本目標：壹是建立可靠的水資源供給與高效利用體系，二是建立完善的防洪減災保障體系，三是建立良好的水生態安全保障體系，四是建立現代化的水資源管理體系。2．現代水資源管理系統的主要內容水資源管理，就是對已經查明的水資源進行資源登記，根據國民經濟和社會發展需求進行規劃、分配及轉讓，通過運用行政、法律、經濟和科學技術等綜合措施，保持當地有限的水資源處於良性循環狀態，在得以更新恢復和永續利用的前提下滿足人類社會和環境不斷增長的用水要求。水資源管理屬於水資源的權屬管理，主要包含水的資源管理和水資源開發利用與保護的監督管理。因此，現代水資源管理系統是壹個從水資源的規劃到開發、治理、配置、供水工程、用水戶、汙水處理及回用、水環境保護等內容組成的復雜的、完整的系統。從管理的層次上看，主要包括3個層次：壹是宏觀管理層次，即對水的資源管理和對水資源開發利用的監督管理，由國家對已經探明的水資源從登記、規劃分配、開發治理、分配以及資源的消長、變化、註銷等實施的動態管理和權屬管理。其主要任務是，從國家整體利益出發，通過確定方針、制定法律和政策、進行綜合規劃等實施有效的監督和指揮，以實現最佳的經濟和社會效益。二是中觀層次的管理，即供水定向管理，包括水資源工程建設和供水管理，主要任務是指導、組織、服務和協調。三是微觀層次的用水管理，由水行政主管部門組織制定各行業的用水定額，下達用水指標，制定供水計劃，考核用水水平。第二三層次實際屬於水資源開發利用的產業管理。
3．現代水資源管理的基本原則現代水資源管理要遵循以下幾個原則：壹是水資源屬於國家所有，在開發利用水資源時，應當實現經濟、社會、生態環境效益最大化；二是開發利用水資源要按照自然規律和客觀規律辦事，堅持興利與除害並重，開發與保護同步，地表水與地下水、水量與水質統壹，開源與節流結合、節流優先和汙水處理回用，綜合利用水資源；三是開發利用水資源要進行綜合科學考察和調查評價，做到全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合利用、講求效益，充分發揮水資源的多種功能，協調好生活、生產經營和生態環境用水的關系；四是水資源的開發利用要維護生態平衡，有利於改善和修復生態環境，有利於經濟社會的可持續發展；五是加強需水定向管理，實行總量控制和定額管理相結合的制度，全面節約用水，控制需水量過速增長。三、建立現代水資源管理系統的基本途徑1．強化流域管理，建立流域與區域相結合的管理體制水資源不同於其他自然資源，其特點決定了水資源的開發利用和管理保護，必須以流域為單元實行統壹規劃、統壹調度、合理配置、統籌考慮。區域水資源管理實行涉水事務壹體化，只脊實行壹體化管理，才能真正實行水資源優化配置，提高用水效率，建立節水防汙型社會，實現可持續發展。尤其要強化流域管理，建立以流域帶區域、流域與區域結合的水資源管理體制。2．加強需水定向管理，全面提高用水水平用水管理是對社會各部門實行計劃用水、合理用水的管理，是水資源管理進入需水定向管理的高級階段，也是水資源管理系統運轉的核心部分。計劃用水和合理用水是用水管理的核心，節約用水是用水管理的主要內容和用水管理的結果，節水效果的好壞是考核用水管理成效的主要指標。要把節水作為壹項革命性、戰略性的措施來抓，對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度，抓緊制定實施行業用水定額，嚴格考核監督。要加大產業結構調整力度，全面加強對節水工作的領導，建設節水型社會。各級水行政主管部門，要切實履行職責，依法對節約用水實行統壹管理。要建立新的、科學的評價指標體系，科學評價水資源的合理利用情況，工農業用水水平，節水的技術經濟條件，水資源的綜合利用率，水資源與城市化率、經濟增長速度、人口增長及生態環境等因素的平衡關系，制定正確的決策，提高用水效率，確保人口、資源與環境，經濟、社會與生態協調發展。3．高度重視水資源規劃和水資源分配，加大水資源宏觀管理力度水資源綜合規劃和水資源分配的決定權，是政府管理水資源的重要決策與指揮職能，是水資源國家所有的具體體現。而取水許可制度是保證水資源系統規劃和分配計劃執行的行政手段，帶有法律強制性，是對水資源開發利用實施監督的有效手段，也是水資源管理系統運轉的關鍵措施。為確保水資源規劃有效執行，可以設立專門組織或者組織有關部門定期對規劃執行情況進行檢查監督，嚴格考核。對因執行規劃不力造成決策失誤和重大損失的，要堅決追究有關部門和領導人的責任。按照優先保障城鄉居民生活用水，合理安排工業、農業、生態等用水需要的原則，科學分配水量，科學確定用水規模和時序。城市發展規劃、重大建設項目布局、產業結構調整等，要充分考慮水資源條件，與當地水資源承載能力相適應。嚴格執行取水許可制度，對現有的取用水單位包括城市供水部門沒有辦理取水許可的，要限期辦理取水許可登記，逾期不辦理的要依法進行處罰。新建、改建、擴建基本建設項目，必須進行水資源論證，未經論證的，不得批準取水，不予安排用水計劃。4．強化水的資源觀念和商品觀念，正確處理政府宏觀調控與市場調節的關系政府水行政主管部門不應再去管微觀和非常具體的事情，而應將工作重心更多地轉移到制定規劃、政策法規、市場規則以及協調處理流域間、流域與區域間的宏觀問題上來。要把政府對水資源的統壹管理和市場機制的建立結合起來，建立“政府宏觀調控、流域民主協商、準市場運作和用水戶參與管理”的運行管理模式。沒有政府的宏觀調控，沒有政府的決策，水權無法分配。而單靠政府的行政手段也不行，還要通過市場運作建設水工程，培育水市場，促進水權交易，實現水產業的良性運行和健康發展。5．強化可持續發展觀念，實現人與自然和諧相處、經濟社會協調發展在水資源的開發利用中，壹定要尊重自然規律，按自然規律辦事，既要防止水對人類的傷害，也要防止人類對水的傷害，使人與自然、人與水和諧相處，經濟社會協調發展。要防止人對水的傷害，光靠壹般號召是遠遠不夠的，必須依靠強有力的法律措施，實現剛性制約。圍繞實現這壹目標，壹要進壹步完善立法。就目前情況看，水利方面的法律規章是比較多的，但是隨著社會的發展和加入WTO後我國法律和國際的接軌，都需要對現有法律進壹步修訂完善，同時盡快出臺壹些急需的法律法規。二要搞好規劃。制定國民經濟和社會發展規劃，要堅持可持續發展的觀點，充分考慮水資源的承載能力和水環境承載能力。基本建設項目的立項必須進行水資源論證和環境影響評估，決不能為追求壹時的經濟發展而影響整個經濟社會的可持續發展。三要制定確保法律法規和水資源規劃有效落實的得力措施。要充分發揮人大、政協、監察等部門的監督作用，發揮好上級對下級、執法主體對行為人、主管部門對社會水事活動的檢查監督作用，確保水法律法規政策得到有效貫徹執行，確保水資源規劃順利實施。加大依法管理力度，建立權威高效的水資源管理執法體系。6．綜合運用行政、經濟、法律、科技手段，全面提高水資源管理水平在現代水資源管理中，既不能沒有行政方法，也不能任意擴大行政方法的管理範圍，更不能濫用行政方法甚至單純利用行政方法進行管理。要更加註重運用法律和經濟的手段對水資源進行管理。壹是繼續加大水法規宣傳力度，進壹步增強全民的水法制意識、水憂患意識、節水意識和公眾參與意識。二是加大執法力度，大力查處各種水事違法案件。各級都應建立健全水資源管理行政執法體系、公安執法體系和司法組織體系，正確運用法律手段，促進水資源的依法管理。要善於運用市場經濟的手段管理水資源，用經濟的方法解決水資源開發利用和管理保護中的突出問題。要加快水資源管理的信息化建設，盡快形成壹個包括各種用途的數學模型、地理信息、管理信息等內容的靈敏、準確、有力、高效的水資源信息網，全面、準確掌握水資源總量、豐枯變化、水量水質變化及運動變化規律，適時、準確掌握供水、用水及水環境信息，實施水資源的有效、科學管理2003年初，水利部與國家防辦已經明確提出，我國的“防洪要從控制洪水向洪水管理轉變”；“抗旱工作要從以農業抗旱為主向城鄉生活、生產和生態的全面抗旱轉變”(鄂竟平，2003)。兩個轉變，是我國新時期治水方略調整的重要標誌。在前兩論中，筆者已經指出“洪水管理是人類按可持續發展的原則，以協調人與洪水的關系為目的，理性規範洪水調控行為與增強自適應能力等壹系列活動的總稱”。從我國的國情出發，我們需要選擇“有風險的洪水管理”，以利於促進人與自然的關系從“惡性互動”向“良性互動”轉變。在此基礎上，本文進壹步探討有關洪水與洪水災害的觀念性的轉變，並從我國國情出發，提出洪水管理的運作模式與推進機制。壹、重新認識洪水盡管長期以來洪水總是被稱為惡魔，並往往與災害連在壹起，但實際上洪水是自然界中水流運動的壹種現象，是地球上水資源循環運動中重要的表現形式之壹。以洪水為主要力量塑造出的洪積扇與沖積平原為人類繁衍、經濟發展提供了水土資源相對平衡的、更為適宜的場所。任何壹條河流的面貌與其洪水的特性，都是在其特定的地理、氣候環境與社會經濟發展條件下，受自然力與人類活動長期***同塑造的結果。總結20世紀大規模治水活動的成敗得失，人類對洪水已經有了更深入的認識。1不同類型的河流，洪水特性具有明顯的差異。由於地理氣候環境的不同，世界各地不同江河以及同壹江河的不同河段，洪水發生時間的早晚、持續時間的長短、水位漲落的幅度與快慢、洪水總量的多少、洪峰流量的大小、傳播速度的快慢、攜帶泥沙的含量以及超常洪水發生的頻率與泛濫區域的大小等等，都表現出不同的統計特征。人類應該“與河流***存，盡力認識其現象，根據具體河流的具體特性設計防洪工程，而不是強加給它壹個純技術的方案。可惜這個原則被許多工程技術人員所忽視了”洪水是不平穩的隨機現象。盡管人們常用重現期作為評價洪水等級的指標，比如發生了10年壹遇或100年壹遇的洪水等。然而，即使是同壹場洪水，采用洪峰水位、洪峰流量或洪量作為評價指標時，也會得出完全不同的結果。尤其是超常洪水，往往在壹段時期裏發生得相對頻繁，在另壹段時期裏，又發生得相對稀少。在較長的歷史時段裏，人們可以識別出水旱交替或相伴***生的不同階段。隨著人類調控洪水能力的增強，常遇洪水有可能得到坦化；但是，不能由於水文系列的延長而判斷超常洪水的量級與發生機率也會因此而降低。過去，人們常常是在大災之後才有大治，而幾年不來大水，又容易松懈了治水的投入3 天然河流具有自調節能力。河流的行洪能力，通常是動態平衡的過程。超常洪水發生時，洪水會漫溢出槽，形成天然的洪泛區，使過量的洪水經過調蓄之後，再歸槽入海； 同時，河道通過沖淤遊蕩會相應地調整自身的行洪能力。山區水庫大量興建後，在人為控制下，常遇洪水流量降低，河道的行洪能力也會相應地萎縮。結果使得人為規定的防洪標準並不能得到保證。將河道完全渠道化、固定化的治理模式，由於忽視了河流的自調節能力，實踐證明並非合理；取而代之的作法，是給河道以壹定的自由度。4河流的洪泛區具有其特定的價值與功能。在自然條件下，洪泛區應該被看作是河流的必不可少的組成部分。由河道洪水泛濫而形成的洪泛區，在承納與調蓄超出河流行洪能力的洪水時，具有降低洪水流速、削減洪峰流量、補給土壤肥力、回補地下水、增加河道枯水期的基流、保持濕地、提供生物多樣性的生息環境、以及提供娛樂休閑場所等壹系列的功能與價值。過去隨著人口的增長，人們逐步侵占了大量的自然調蓄洪水的場所，並以不斷修築加高堤防的方式減少洪水泛濫的機率；又以大量修建泵站的方式，讓內澇盡快排入河道，使得流域固有的洪水調蓄能力嚴重喪失，同時也失去了洪泛區特有的價值與功能。5洪水特性的變化與人類活動密切相關。人類大規模的開發活動，城市化擴張，使得流域地形地貌、地表植被狀況發生了顯著變化，極大地改變了流域暴雨產匯流條件。水利工程體系的建設，明顯地改變了洪水時空傳播特性。在不斷加高的堤防的約束下，也出現了洪峰水位擡高，洪水峰型變化，加重搶險負擔等現象。今天，人們時常抱怨的洪水“異常”，其實，在相當程度上，與人類自身活動有關。人類活動過度，則會陷入惡性互動的狀態。6人類調控洪水的能力是有限度的。河流洪水是可調控的。在人為幹預下，河流自我調節的能力越是被削弱，人類調控洪水的能力就越是需要加強。但是，人類對洪水的調控能力是有限的。現有的各種工程手段，只能在壹定限度上控制洪水，超常洪水總會發生，而且更加具有破壞力。洪水壹旦決堤泛濫，對洪泛區中生命與資產的危害更為嚴重。7洪水的利、害兩重性。“禍兮，福之所依；福兮，禍之所伏”。中國古代傳下的這句名言，代表了中華民族長期以來形成的辨證的禍福觀。“人與水爭地為利，水與人爭地為殃”，更為深刻地道出了洪水的利、害兩重性。表1從不同視點列舉了對兩重性的認二、更新洪水災害的觀念1洪水災害的自然屬性與社會屬性
當洪水漲落的變幅與淹沒的範圍超出壹定限度，對人的生命、財產構成威脅甚至造成損害時，即被稱之為洪水災害。雖然洪水災害壹直被劃分為自然災害，但是“洪水災害具有自然與社會的雙重屬性”(周魁壹，1998)。
壹方面，超出人類適應與控制能力之外的超常洪水，往往與超常的降雨條件有關。而超常降雨的出現，又是復雜的天體外力及大的氣候與地理環境因素的相互作用的結果。宏觀的孕災環境與致災外力，決定了洪水災害的自然屬性。而標誌洪水的致災能力的水文特性與水動力學特性也是水體運動的自然屬性。洪水的自然屬性是自然科學研究的對象。另壹方面，大規模的人類活動已足以對洪水的時空分布特征產生顯著的影響。人類活動對洪水的影響具有兩重性。壹方面，防洪工程的興建，增加了人類調節控制洪水的能力，可以有效地減輕洪水的危害。另壹方面，人類活動與社會經濟發展又引起了洪水孕災環境、致災力量、承災對象與災害影響的種種變化，可能加重洪水的影響。這些特征可以歸結為水災的社會屬性。洪水的社會屬性，是社會科學與自然科學跨學科聯合研究的對象。顯然，為了實現從控制洪水向洪水管理的轉變, 單純依賴自然科學是不夠的，而需要同時重視社會科學的研究。2洪水災害的可控制性與不可避免性洪水災害是可控制的，這是水災區別於地震、颶風等其它自然災害的壹個重要特點。以工程手段對洪水進行調節，以法律、行政、經濟、教育等綜合性的手段對人類在洪泛區中的行為進行管理，是削弱洪水的危害性、變害為利的有效方式。但是，由於人類對洪水的調控能力是有限度的，洪水災害的發生具有“不可避免性”(劉樹坤等，1993)。自然災害是不可避免的，這壹觀點已經為人們普遍所接受。但是在通常的觀點中，自然災害不可避免的原因常常被認為是由於自然外力的不可抗拒。而人為因素的影響應該是可以避免的。事實上，洪水災害不可避免的觀點中，也應該包含人為影響的不可避免性。人性是有弱點的，同時，人類又具有認識上的局限性與生理功能的極限性，無論怎樣聖明的人都不能保證消除自己工作中的失誤。因此，洪水管理的成敗在壹定程度上，取決於對人的管理。“根治洪水”只是壹種幻想，尤其是期望壹舉根治洪水時，則更是壹種有害的幻想。由於洪水給人類社會造成巨大的傷害，長期以來，人們總是希望尋求到壹舉根治洪水的辦法。時至今日，我們仍然可以看到這種追求的影子。似乎，只要靠短期的高投入，掀起壹個新的治水高潮，經過壹、兩個五年計劃，我們就可以達到根治洪水的目的，洪災就已經或很快將不再是心腹之患了。但是，事實上，根治洪水既不經濟、也不可能、且不合理。首先，如果要在短期裏大幅度提高防洪標準，勢必要求大幅度增加治水的投資，導致國民經濟發展比例失調，幾年之後，又會導致治水投資的大幅度衰減。高標準的防洪工程體系，也必然需要高標準的維護經費。否則，工程效益難以維持與正常發揮。其次，即使有了充分的資金保證，人類征服自然、改造自然的能力也是有限的。尤其是對社會經濟發展危害大的特大洪水，往往是人力所不可抗拒的。因此，人類不可能完全消除洪水。第三，即使人類有能力馴服洪水了，要消除洪水也是不必要的。因為洪水還具有資源、環境、生態等其它方面的功能。在我們付出巨大代價去消除洪水時，我們會在其它方面遭受相當的損失。3洪水災害的可管理性在自然外力與人類活動的雙重影響下，同樣的天氣條件，可以形成不同的降雨時空分布; 同樣的降雨可以形成不同的洪水過程，同樣的洪水可以形成不同的淹沒過程，同樣的淹沒可以導致不同的損失，同樣的損失，可以形成不同的災難性的影響。所有各個環節上的不同，都與人類理性地與非理性的活動的綜合效果有關。洪水管理就是在這壹系列的不確定性中，通過建立健全、合理有效地運作防洪減災的各相關系統，去爭取最有利的可能性。三、洪水管理要形成風險分擔與利益***享的運作模式以上反思表明，雖然洪澇災害的風險不可避免，但是洪澇災害的損失及其不利的影響，可以通過人類提高自身的管理水平來限制和減輕，做到趨利避害、除害興利。因此，從各自國情出發，調整與完善洪水管理的理念、體制與運作機制，已成為當代綜合治水探討的主流。在社會經濟快速發展時期，面對我國水災害加劇、水資源短缺、水環境惡化等壹系列水問題，我們有必要調整傳統治水的理念，也有可能通過實施從控制洪水向洪水管理的轉變，來克服水的危機，保障社會的可持續發展。
1引入洪水風險的目的是尋求更加合理的治水理念如前兩論中指出，從我國的國情出發，我們需要選擇有風險的洪水管理模式。洪水風險(Flood risk)是壹個外來的詞匯。中華民族在長期與洪水既抗爭又依存的發展活動中，早已具有了“洪”、“澇”、“瀝”、“水災”、“水患”、“水災損失”、“防汛”、“抗洪”、“搶險”、“救災”等壹系列的詞匯。近20年來，當“洪水風險”壹詞引入國內之後，與國外壹樣，以往較多的研究是考慮從數學方法或技術手段上，如何刻畫洪水時空分布的不確定性與非均勻性, 相應水災損失的可能性, 以及工程失事的機率等。然而，壹個值得提出的問題是，究竟有什麽洪水現象是我們已有的詞匯無法描述，或者說有什麽洪水問題是已有的理念難以闡明，而需要引進“洪水風險”的呢？筆者認為，對洪水風險的探討，首先應該強調的是尋求壹種更加合理的治水理念，壹種更為有效的治水模式。探討的目的是協調處理好人與洪水之間、人與人之間基於洪水的利害關系，即從我國的國情出發，在社會經濟快速發展、防洪形勢明顯變化的情況下，設法解決沿襲傳統治水理念與方法已經難以處理的治水新問題。20世紀中，人類致力於通過防洪工程不斷擴大保護範圍，提高防洪標準。但是，當工程達到壹定規模之後，繼續提高的效果往往只是改變了風險的存在形式。風險形式的轉變，可能是有利的，也可能是不利的；可能在短時期裏是有利的，但在長時期裏是不利的；可能對壹個區域是有利的，而對另壹個區域是不利的。過去，防洪工程重點保護的是江河幹流與中下遊經濟發達的地區，風險轉移(所謂犧牲局部，保護整體)被認為是合理的防洪方略。但是，今天這壹方略與縮小貧富差距，維持社會穩定，保障可持續發展的總體目標已經不相和諧；而按現行方式提高支流或上遊的防洪標準之後，洪水風險又可能向經濟更發達的中下遊區域轉移。今天，當水資源短缺隨著社會經濟發展而日趨嚴峻時，以往興建的防洪水庫大量改變成供水水庫。為了提高供水的保障率，壹些水庫甚至連河道的基流也攔斷了，加重了區域之間、人與自然之間的矛盾。在市場經濟的發展階段，以最小投入爭取最大利益，是壹項普遍性的原則。