A ? 美國遊說制度的特別及相關法律?
2005年阿布拉莫夫遊說腐敗案的曝光，在美國國內引發了新壹輪對遊說制度改革的關註。美國歷史上曾對遊說相關立法進行過數次改革，以便更有效地規範遊說活動。但源於諸多因素尤其是美國政治制度自身的矛盾性，遊說制度改革始終無法從根本上杜絕腐敗的產生，由此也註定了遊說法律規範作用的局限性。 ?
10多年前開始遊說生涯的阿布拉莫夫，憑借與參眾兩院***和黨高層的密切關系，成為華盛頓著名的K街上神通廣大的“遊說大鱷”。他最大的手筆是為美國印第安族部落開辦的賭場向國會遊說，從而獲得了數千萬美元的暴利，但也正是這壹遊說業務內幕的敗露使他身敗名裂，不僅他自己被迫承認了所犯的三項重罪，而且牽連出包括美國眾議院領袖湯姆.迪萊、眾議院***和黨行政委員會主席奈伊在內的20多名國會議員及助手，後面甚至還有布什總統的影子。這壹多年罕見的政府醜聞再度引發了美國各界對遊說腐敗的嚴重關註，也吸引了世界上眾多國家的目光。
?壹、美國遊說業的發展和問題 ?
遊說是美國政治生活中壹個十分常見的現象。根據“美國說客聯盟”（ALL）的定義，說客的工作是為客戶提供當前法案或將要在國會進行投票表決的法案的信息，並為了客戶利益而尋求法案條款的修改。因習慣上國會是民意的表達機構，遊說人員主要的工作對象是國會議員及其助手，尤其是國會中有影響的議員和壹些小組委員會的負責人。專業的遊說者在華盛頓擁有固定的營業場所、熟悉國會的運作模式、和很多議員交往密切、善於充分利用法律提供的空間，還在800多個向政客提供資助的政治行動委員會和近70個議員競選委員會內任職。他們的客戶主要是美國國內的利益集團和外國政府及企業。據獨立監督組織的統計，當前華盛頓的說客人數約有3.5萬人，平均壹名議員周圍圍著60名說客，每年花在議員身上的人均費用達到了500萬美元，華盛頓遊說業的年產值已超過30億美元。 國會山上的遊說生意如此興隆主要得益於以下幾個因素： ?
第壹、美國憲法的明確規定。
? 《憲法》第壹條修正案規定，國會不得制定法律剝奪人民和平集會和向政府申冤請願的權利。因此，選民直接到國會表達意見，影響議員投票行為的活動，具有明確的法理依據。 ?
第二、民粹政治的必然結果。
在意識到通過選舉幹預政治的作用非常有限後，美國民眾認為體現意誌最有效的途徑就是組織起來，結成特殊群體，從現有體制的對抗者變成參與者，這似乎已成規律。遊說活動廣泛的民意基礎導致利益集團政治不可避免的自身繁衍。 ?
第三、利益集團的積極推動。
利益集團通過遊說國會可以小付出換來大收益，擁有不同資源的各種利益集團都希望在國會通過發揮自身優勢向議員施壓以獲取更多實惠，所以他們參與遊說的熱情都很高。 ?
第四、國會自身的立法需求。
各州選出的國會議員對於很多立法領域都很陌生，而說客提供的各種信息不僅有助於議員了解有關領域的利益需求，而且其代表的階層和群體越復雜，據此制定出的法律就可能越客觀。這促進了國會對於遊說者的需要甚至依賴。 ?
第五、政府權力擴大的後果。
羅斯福新政之後，美國政府開始采取積極幹預社會運行的政府政策，這意味著公眾的個人生活受到更多自身以外因素的影響，使其不得不更加關心社會資源的分配方式和自身利益的得失，而主要途徑就是在政府決策時通過遊說施加影響。 ?
遊說活動造成的問題，其根源不在於遊說本身，而是說客所代表的各種利益集團在政治運作中通過不當手段獲得的失衡優勢，它極大損傷了平等和公平競爭的政治秩序。遊說腐敗是美國政治制度與生俱來的壹個痼疾，早在建國之初華盛頓在其卸職演說中就註意到這壹問題。 19世紀30年代時，遊說在華盛頓就已成為壹個貶義詞，這個時期的“遊說大王”薩姆.沃德的格言就是“得到壹個議員贊成票的辦法是通過他的胃”。後雖有過多次有針對性的治理，但遊說腐敗問題並未隨著社會的進步而消失，甚至近年來仍不斷出現壹些驚人的腐敗案。 ?
二、美國遊說制度改革的歷史沿革及其特點 ?
在美國歷史上，先後進行過三次比較重大的遊說制度改革。以下根據遊說立法限制的對象和內容分別介紹美國國會的遊說立法情況。
1、關於限制外國遊說活動的立法——《外國代理人登記法》（1938） ?
1938年，為加強對德、意等國對美國會宣傳活動的管制，國會通過了《外國代理人登記法》。這項法律並不反對外國利益集團通過代理人在美國進行遊說，而是要保證這些活動的公開性，防止其過度幹擾美國政府決策。
2、關於限制國內遊說活動的立法——1946年《聯邦遊說管理法》
?該法的核心是“公開原則”，因起草匆忙。語義模糊，剛通過就受到批評。此法存在的漏洞包括：（1）比例要求：遊說必須是其“主要目的”才需登記，許多遊說者聲稱遊說非其主業而逃避登記。（2）資金來源：只有“征求、籌集或接受”開展遊說的資金才需登記，遊說公司常辯稱自費遊說以逃避登記。（3）遊說對象：對議員助手和委員會的專業助理的遊說、以及對行政部門和法院的遊說不在法案限制之列。（4）遊說性質：壹些組織爭辯說他們接觸國會只為說明情況，並未對議員提出要求，因此依法不能算作遊說活動。（5）遊說監督：法律沒有制定或授權任何機構來調查或要求遊說組織進行登記報告，或強制其遵守法令。由於這些漏洞的存在，據“***同事業”組織的保守估計，那些關心能源問題的遊說組織僅有10％在國會登記，僅有1％的遊說開銷真正被提交。這反映出該法律實際效能的有限。 ?
“水門事件”後，國會為挽回人們對政府的信心，試圖對此法做出重大修改。盡管新的《聯邦遊說披露法案》在參議院獲得通過，但也引起大批利益集團的激烈反對。同時，眾議院和參議院提案之間的廣泛分歧點始終無法調和，導致新法案最終流產。 ?
3、關於遊說程序的立法——《遊說公開法》和《遊說公開技術法》?
經長時間的醞釀，美國國會終於在1995年廢除了存在半世紀之久的《聯邦遊說管理法》，另立《遊說公開法》取代之。該法***有24條，主要變化包括：（1）將規範對象由“身份認定”改為“活動認定”，消除了因身系“多重角色”而帶來的漏洞，規定只要使用20％以上的帶薪時間從事“影響政策的活動”，便須登記為“遊說者”。（2）將任何帶有遊說性質或支持這種接觸的努力都定義為遊說活動，甚至要求遊說者在與官員接觸時，必須詢問該官員是否屬於《遊說法》所規範的範圍，官員不得隱匿拒答。（3）強化了登記管理措施。（4）明確了招待標準，規定為方便工作，說客可以招待議員餐飲，壹次花費需在50美元下，壹年內的所有花費不得超過100美元。（5）確定回避期限。原議員及其助手、所有的公務員在離職後的壹年內，不得遊說國會。（6）出臺相關罰則，規定國會秘書處有責任查核報告內容是否屬實，出現問題應通知特區檢察官。若證明有罪，當事人將被處以最高五萬美元的罰款。
新法實施後，遊說者登記數目立刻顯著上升，1998年的登記數便比前壹年增加21％，而1999年又增長了37％，但新法留下的漏洞仍然明顯。如常是美國遊說活動主力的律師事務所往往可因在半年內遊說工作占用時間不及工作總量的20％而不必登記；宗教團體遊說更不受任何登記和申報的強制性約束；隱匿遊說收支仍然可以逃避報告程序；只要聲稱與公務活動部分有關，議員及配偶仍可接受說客提供的“好處”；依法負責核查的國會秘書處也沒有因需要承擔新的職責而得到編制和經費方面的補充。
國會三年後又通過了《遊說公開技術修正法》，對部分技術性問題作了修正。但該法更明顯的特征表現在對遊說監督的限制方面，明確表示不能將秘書處的監督解釋為禁止或幹預人民得到憲法第壹條修正案保障的請願權、表達個人意見權及結社權，也不能解釋為禁止或授權法院禁止個人或團體從事遊說活動或接觸官員。不論個人或團體是否遵守本章的規定，都不能解釋為授予參眾兩院秘書處檢查與調查權，其實際獲得的權力只是“檢視或必要時詢問”。主管登記機關原本就權力有限、人力不足，這些規定進壹步制約了新法的規範作用。 ?
2005年阿布拉莫夫醜聞暴露後，國會再度迅速出臺幾個新的改革草案。眾議院2006年初通過條例更改，禁止曾是議員的說客在眾議院大樓內進行遊說。此外如壹名前議員的配偶是說客，那麽該名配偶也受到新條例的限制。***和黨參議員約翰.麥凱恩等支持的改革立法要求，說客給政界人士提供的任何壹種捐款細節都必須公布，同時將前議員遊說其同事的限制期延長至兩年，把說客們匯報活動的頻率由六個月縮短到三個月。眾議院議長丹尼斯.哈斯泰特也提出壹系列的改革措施，如將收禮僅限於棒球帽或T恤衫之類的紀念品，說客不得請議員吃飯，或為他們安排免費旅行，曾擔任過議員的說客不得進入眾議院議事廳和健身房。對於違反規定以至嚴重觸犯刑律者，應沒收其議員退休金。但到目前為止，國會尚未通過正式的法律文本。 ?
三、歷次遊說改革的特點 ?
? 從美國遊說制度已經完成的幾次改革來看，其中體現出壹些明顯特點： ?
1、新立法經常是由醜聞促發的。
考察近年來國會關於遊說的立法，不難發現幾乎每壹次立法高潮都是由國會腐敗和醜聞引起的，具有很強的被動反應的特點。美國經常出現事故政治，只有事到臨頭，社會各界都有切膚之痛時，才能就壹些問題達成妥協，這種補漏拾遺式的修法不僅導致新法仍會存在很多缺陷，而且無法對新出現的“合法腐敗”等鉆空子行為迅速做出反應。 ?
? ?2、改革目標明顯的自限性。
雖新法在細節規定上越來越全面細致，但目標始終集中在遊說的公開性和涉及金錢數量的限制上，也就是說，在壹定條件下議員接受符合規定的“好處”仍是合法的，這就促使當事人把關註點從如何守法轉向如何對這些條件進行挖潛，通過對規則的不同解釋繼續其手段不同但性質未變的遊說活動。如將說客請客的單次消費金額限制在50美元下後，很多體育場包廂價格驟降為49.9美元；不能給議員送禮就大批高價購買他的著書；不準請議員個人吃飯就大擺宴席請眾人吃飯；甚至在過去14年裏很多身份登記為“已故”的捐助者也能給政客捐款130多萬美元。 ?
3、改革只是壹次新基礎上的妥協。
每次遊說制度改革方案出臺之時，都隱含著明顯的缺陷，這解釋為立法者有意的妥協比其無意的疏忽更為合理。因為每次改革都會牽扯到眾多既得利益者的利益，國會對醜聞的典型反應是“懲罰壞家夥，倡議小改革”，充其量只是進行有針對性的局部而非全面的政策調整，改革力度僅隨動於醜聞帶來的壓力，各種利益沖突得到調和後就不再有人關註公正與廉潔。這種改革既給繼續腐敗留下了空子，又因拘泥於表面文章而帶來壹些負面影響。如議員接受說客資助僅限於籌款活動的規定使得議員出國考察和文化交流的活動也同時受到限制。
? ?4、風頭過後，反對改革的力量總是更占上風。
每次遊說改革開始時聲勢都轟轟烈烈，但隨著醜聞印記的逐漸遠離，各種改革反對者的聲音又會逐步增強。這些組織財力雄厚、組織集中、目標單壹、操作熟練，不僅不斷在輿論上擠壓改革派的空間，而且更多通過和議員隱秘接觸的方式進行更為務實有效的運作；反觀改革支持者，主要是壹些非盈利組織和部分媒體，他們不僅資金少影響小，而且行動綱領並未完全集中在限制遊說方面，總體施壓能力顯然不如前者。 ?
? ?5、改革內涵偏重失衡。
從歷次遊說法案改革的條文中可以看到，重點的規範對象始終是遊說者，而涉及到國會議員這壹遊說活動中同樣重要角色的規定明顯量少且乏力，即使在具有強制力的相關罰則出臺以後，也完全針對遊說組織，似乎需要對醜聞負責的只有賄賂者而與受賄者無關。雖然國會還有專門針對議員道德的相關法案，但在具體規範遊說活動的法律中對遊說對象的規範明顯不足不能不說是造成腐敗的壹個重要誘因。 ?
6、媒體揭黑的不徹底性。
美國的政治醜聞幾乎都是由媒體揭露的，但媒體自身的運作規律也有不利壹面。抓新抓奇的特點使其在爆出醜聞後往往無法長期專註於此，而且與政府的***生關系也使之有時被迫妥協，尤其是在缺乏政黨政治推動的條件下，依靠媒體自身力量促成改革似不現實。阿布拉莫夫案後，有美國學者指出：“只有（美國）媒體繼續給予此事密切關註，這項改革才能真正出現成效。”但這似乎有些強人所難。 ?
四、遊說制度改革的局限性 ?
回顧美國國會治理遊說腐敗問題的歷程可以發現，導致改革困局的原因很多，總的來說主要有以下幾條： ?
1、遊說改革受到美國政治制度的強烈制衡 ?
國會遊說不僅僅是資產階級壟斷政權的鬧劇。首先，遊說體現著民眾的民主理念和精神。民眾在獲取自己的特殊利益時，采用的是組織起來進行遊說的方式，這種來自於基層的自發性參與民主，是對代議民主的重要補充。其次，遊說也是體現美國平等原則的社會實踐。理論上每個公民都有權利向執政者表達自己的意見，雖然現實中這會受制於包括金錢、地位在內的諸多因素。再次，遊說通過在體制內平和地化解政治能量，避免了激進行為的出現。第四，利益集團的存在及遊說活動的開展，已成為美國政治制度不可缺少的結構性要素。?
2、遊說改革阻力大大超過動力 ?
遊說改革的動力主要來自於輿論監督，但其阻力背後的集團勢力更大，導致改革乏力。阻力主要來自於三個方面。
首先在國會層面：遊說公司可以給議員提供真實可靠的決策咨詢；幫助起草法案；在議員競選委員會和政治行動委員會中任職；擔任議員的競選顧問；幫助籌集競選資金等。這些交往造成議員和遊說組織之間已不是單純的金錢關系，而是前者對後者多方位的政治需求甚至依賴，使得說客在立法過程中扮演著重要角色。
其次，利益集團也不願放棄這種效費比很大的交易。以遊說付出排名第壹的醫藥行業人例，他們2005年的年遊說花銷達到3.25億美元，但從布什政府通過的有關法案中可以受益1390億美元。
再次，遊說組織同樣不願放棄這壹厚利行業。阿布拉莫夫的遊說公司從印第安人那裏得到8000萬的傭金，但用來遊說國會的不足1／10，可謂壹本萬利。 ?
3、遊說腐敗從未成為民意關註的主要議題 ?
盡管醜聞暴露時民意大嘩，但其發生率畢竟很低，遊說制度改革就壹直在缺乏公眾輿論長期而堅定的關註和強勁的草根支持的背景下停滯不前。 ?
4、黨派爭端制約改革計劃 ?
每次關於遊說制度的改革幾乎都會在國會內部的兩黨之間引起爭議。其原因在於：首先，現實處境不同。壹黨獨大後，必然尋求在說客那裏擴大自身影響力，將遊說活動變成打擊對手的工具。再次，改革造成的影響不同。如民主黨不願限制政治行動委員會的捐款，***和黨則主張解除政黨和個人的捐款限制等；而新的遊說法案只有同時為兩黨接受才能通過，這顯然增加了深度改革的難度，導致建立在內部交換和妥協基礎上的改革其實際效果必然有限。 ?
5、參議院和眾議院的兩院離心 ?
參議院和眾議院在遊說和捐款改革問題上向來不和，這是由兩院議員的不同地位和從政條件決定的。參議員權力相對集中，工作更為繁重，更多通過其工作人員和說客進行接觸，本身和說客的聯系不太密切，再加上知名度較高、面臨對手挑戰的幾率較大，在遊說改革方面不願表現得過於消極；眾議員因任務相對較少，有更多機會直接和說客接觸，再加上連任相對穩定，責任更為分散，壹般來說更希望遊說規則相對寬泛，1976年遊說改革的流產就源於雙方分歧難以調和，當前的改革仍然面臨這壹難題。在競選捐款問題上，兩院議員處境也不同。因此，1993年參議院的改革提案未能取得眾議院的認同。後來當參議院主張禁止軟錢時，再次因與眾議院意見不合而致改革擱淺。 ?
6、遊說腐敗對社會的損害未入膏肓 ?
? 阿布拉莫夫案的曝光後，國會總能迅速做出反應，被揭露的議員都會迅速受到懲處，腐敗也從未對至關重要的國家議題造成威脅。長遠來看，在決策中美國國家利益還是占主導地位，畢竟國會議員不僅受到說客的影響，還要受可“載舟覆舟”的選民以及行政部門、媒體、學術界和非政府組織的力量制衡，而且最終的政策形成還受到總統的制約。所以遊說腐敗的實際危害有限，遊說制度改革的迫切性也顯得不足。 ?
7、實際操作方面的困難 ?
目前為止遊說改革的根本原則是公開透明，雖然陽光是最好的消毒劑，但徹底透明化的效應會遠遠超過單純的遊說制度改革本身，勢必影響到國會日常運作的各個方面，可能導致社會過度幹涉、國會負擔過重、效率降低、機密泄漏等問題。這壹矛盾很難協調。 ?
於是，盡管不斷出臺新的法律法規，盡管進行了壹系列的制度改革，但位列世界清廉國家前十名的美國依然難以擺脫大規模遊說腐敗醜聞的侵擾。問題歸根結底在於如何在維護憲法賦予的公民權利和任意使用這種權利導致腐敗之間取得平衡上，美國政治體制自身的矛盾性註定了遊說改革這壹工程難以克服的局限性。故此，今天遊說改革的重點還是只能放在填補漏洞、增加透明、加強監督、嚴厲制裁方面，這可以進壹步降低腐敗危害的程度，但無法從根本上鏟除其滋生的土壤。