國家對市管縣存在的嚴重問題如何解決？

市管縣體制，就是從上世紀八十年代開始實行的地級市管轄縣（包括縣級市）的行政管理體制。近幾年以浙江的義烏為改革典型，縣的許多事項越過地級市而直接面對省，此舉被稱之為“強縣擴權”。強縣擴權雖使市管縣體制有所松動，但離憲法的規定還差的很遠。根據憲法的規定，縣本來就是應該由省直轄的。故不應該僅僅強縣才能擴權，而應該所有的縣都要恢復其被地級市剝奪的權利。目前，對於這個方面的改革，不應僅僅停留在經濟體制和行政管理的層面上，而應上升到遵守憲法的高度，直接否定市管縣體制的合法性，確認市管縣體制的違憲性，宣布在全國取消市管縣體制。我國憲法第三十條規定：“ 中華人民***和國的行政區域劃分如下：（壹）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。 ”第九十七條規定：“省、直轄市、設區的市的人民代表大會代表由下壹級的人民代表大會選舉；縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表由選民直接選舉。”由此可見，第壹、我國行政區劃分省、縣、鄉三級，沒有在省和縣之間加上“地級市”的區劃；第二、市分為設區的市和不設區的市，並沒有“地級市”和“縣級市”的不同級別設置；第三、只規定直轄市和較大的市可以管轄縣，沒有規定其他的市也可以管轄縣；第四、沒有規定直轄市和較大的市除了可以管轄縣以外還可以管轄市，更沒有規定其他的市（包括設區的所謂地級市）也可以管轄市。綜上，市管縣的憲法依據僅限於直轄市和較大的市，而市管市則沒有任何憲法依據。從憲法上看，直轄市北京、上海、天津、重慶，除了管轄其區域內的區之外，還可以管轄其區域內的縣。較大的市也有這個權力，既管區也管縣。那麽，什麽樣的市可以稱作較大的市呢？除了有壹定的人口數量指標外，按照《立法法》的規定，較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。而除上述之外的其他的（地級）市，無權管轄縣（縣級市）。在實踐中，市管縣基本上都是以“代管”的面目出現的。許多省為了規避違憲之嫌，下文稱某縣（縣級市）由某（地級）市代管。但在具體實施時，所有的代管都變成了實質性的管轄，所謂代管和管轄已經沒有任何區別了，僅僅是文字遊戲罷了。最早出現代管這個提法的是《中***中央、國務院關於地方政府機構改革的意見》（中發[1999]2號）。這是壹份文件，是中央的“意見”，並沒有對代管作出具體的、科學的定義，該文不具有普遍遵守的憲法效力。由於此後沒有任何法律文件出現代管這個詞，可見立法機關至今並不認可代管的法律效力。如果說，市管縣體制在開始實行的時候還發揮過壹定的積極作用，即所謂“市帶縣”，而隨著時間的推移，其積極作用越來越小。近年來，這種體制已經越來越暴露出其嚴重的弊端，應當引起足夠的重視。1、行政管理成本大大增加。代管市雖然經濟上不行，但領導班子配備齊全，各種官員壹個不少，即所謂麻雀雖小，五臟具全。重復開會的問題也很突出，縣的領導既要參加省裏的會議，又要參加代管市的會議，造成人力物力的浪費。2、制約和束縛縣的發展。代管市為了自身的利益，經常幹預縣裏的大項目投資。有的縣歷史悠久，交通便利，向來是壹個地區的商貿中心，而代管市城區在人口流動量上卻不及這個縣的三分之壹。因此，原來許多特快列車都在該縣火車站停靠。但代管市為了其地級市的形象，要求大部分列車停靠代管市站而不停縣站，造成大量的該縣本地人和外地客商的出行不便，影響了這個大縣的商貿發展。3、越級征稅，削弱了縣的財力。按照《稅收征收管理法》以及相應的法律、法規規定，企業營業稅、資源稅、增值稅、所得稅等稅種均應向所在地主管稅務機關申報繳納，即屬地征稅，且不準擅自改變稅收征管範圍和入庫預算級次。有數據顯示，有的代管市從縣裏爭奪的屬地稅收不計其數。 另外，還有環境汙染費、城市維護費、河道維護費等，全部直接收至代管市手中。4、蠶食縣裏的自然資源。有壹個代管市為了開采縣裏的煤礦，急功近利，破壞性的無序開采給縣的自然環境帶來了嚴重的危害。先是使得該縣境內地面裂縫，土地塌陷，大量肥沃的良田幾年間變成了片片沼澤或零星的小湖泊，而後造成了工業廢水在排泄的過程中從裂縫中流入地下淺水層，導致地下水質汙染嚴重。以上所列市管縣的弊端，僅是壹個小的側面。在全國各地，類似的實例很多，限於篇幅，本人不壹壹列舉。另壹方面，仍就上述個案來說，中央的《批復》是“省直轄”，省裏的《通知》卻改成了“某市代管”。對此改變，省人民政府既沒有解釋為什麽，也沒有經過壹定的法律程序，剝奪了群眾的知情權，有違法嫌疑。該縣群眾認為，為了代管市這個龐大機構的運轉，省裏便將經濟條件較好的縣劃給它管轄，叫做“以縣帶市”。這事在當地傳為笑話，這使得這個縣和代管市的關系變得微妙起來。自那時開始，這個縣民間壹直沒有停止要求省直轄的活動。但是現在令人不解的是，在市管縣體制的弊端顯而易見，許多有識之士包括人大代表已經呼籲取消這個體制的時候，有的地方卻竭力維護這種體制，利用國家公權力打壓民間要求省直轄的訴求，甚至以莫須有的罪名將積極主張省直轄的公民關進監獄。有關地方的這種做法，與黨中央提出的深化政治體制改革的大方向相違背。在我國許多地區已經實行多年的市管縣體制，在實踐中弊病極多，市管縣（市）弊病多多，增加了行政成本，降低了工作效率，拉大了城鄉之間的分割和城鄉人民之間的貧富差距，給所屬縣和人民群眾帶來沈重稅費負擔，並違背了《憲法》規定。為革除這壹行政管理體制 的弊病，壹些專家學者提出了真知灼見的建議。例如：“縮省、撤地、強縣，實行新郡縣制”；“市縣分治，省直接管縣”；“創新市制”。在這個問題上，學術界爭執的是：“省直接管縣太多，管不過來，縮省又怕搞重復建設，增加官員和管理成本”。致使這壹行政體制改革遲遲沒有啟動。筆者認為，適當恢復歷史上的原縣域，是必較可行的改革路子。例如：山東省歷史上的面積與現在的面積基本壹樣，清和民國時期山東只有50多個縣，現在原面積的基礎上劃成了139個縣（市、區），比歷史上的縣多出了兩倍半；甚至有的縣在老縣的基礎上，分成5個縣級縣（市、區），現滕州市（滕縣）就是典型的壹例，原滕縣包括今微山縣、薛城區、山亭區、徐州市的賈汪區（五個縣）；甚至有的地級市只管了歷史上不足兩個縣的面積，棗莊市就是其中的壹例，現棗莊市，實際上它的區域範圍不足兩個縣的地域（滕縣、嶧縣），現在形成了五個縣級區壹個縣級市（六個縣） 。如果適當的恢復歷史上的縣，山東也和過去壹個樣，也只有50多個縣，這樣也比較好管理，既達到了精簡行政管理層和降低行政管理成本的目的，也能使人們能接受。這是歷史形成的，這不是復古，從形式上看，歷史的軌跡仿佛又回到原位，但這是更高層次的位置，這便是歷史發展的必然規律——螺旋式上升和波浪式前進。