代開發票的申領人必須受稅務機關委托開具發票。開票人在沒有銷售商品或提供服務的情況下代申領人開具發票的行為屬於虛開發票。因為開票可以收取壹定的手續費，收取各種稅費，不需要付出太多的勞動和承擔風險，也給單位帶來了壹定的經濟效益。
因此，壹些單位不顧《中華人民共和國發票管理辦法》的規定，想方設法與稅務機關取得聯系，采取各種方法向稅務機關大量征購發票。根據《中華人民共和國發票管理辦法》第二十四條規定，任何單位和個人不得出借、轉讓、代開發票。《中華人民共和國發票管理辦法實施細則》第二十六條規定，凡需要向稅務機關申請開具發票的單位和個人，應當提供購銷業務、接受服務或者其他經營活動的書面證明。稅法規定應當納稅的，稅務機關應當在開具發票的同時征收稅款。這說明只有稅務機關有權代開發票。在社會主義市場經濟的情況下，各種經濟成分和各種形式的組織都參與了社會主義市場，特別是壹些個體經濟、不具有法人資格的組織、異地建設單位和其他不能取得稅務登記證和購買發票的經濟組織。為了在市場經濟建設中分得壹杯羹，他們必須提供合法發票；會計和稅收法律法規也明確規定不得收取和稅前扣除金融違法票據，客觀上要求在市場經濟交易中必須取得合法憑據；稅務部門對其“代開發票”的宣傳功能不夠，稅務部門開具發票的程序復雜。為了按照稅法規定收稅，壹般不願意向稅務部門申請開具發票；“代開發票”現象剛出現時，監管部門要麽放任不管，要麽沒有嚴格管理。這些現象的結果就是“代開發票”這個行業應運而生。這個行業的出現，通過合法票據掩蓋非法交易，“小金庫”、個人貪汙、奢侈浪費、偷逃國家稅款的真實內容在發票上根本得不到體現，嚴重擾亂了經濟秩序，助長了腐敗現象的滋生和蔓延，給整個社會帶來了諸多不利因素，必須加以規範。