這句話的意思是，當面臨問題時，上層會制定政策或對策，下層會在實際操作中根據具體情況調整實施策略，以達到更好的效果。這句話強調的是，在政策執行過程中，各級執行者會根據實際情況靈活應對，而不是死板地照搬政策。