所謂土地、林地確權，是指對土地所有權、土地使用權等權利的確認和確定，簡稱確權。確權的實質是依據法律和政策的規定，確定壹定範圍內土地(或壹塊土地)的所有權、使用權的隸屬關系和其他權利的內容。各宗地的權屬(耕地、林地、宅基地、建設用地、水面、山區等。)只能通過登記申請、地籍調查、核審、登記發證等登記程序最終確認確定。
遺憾的是，根據我們長期在農村的調查，基層政府官員對土地、林地的確權普遍不是很積極，大多處於被動應對狀態。我們這裏的壹個證據是，從新中國成立時的土地改革，到1980年代初期實行家庭承包經營，再到第二輪家庭承包經營，再到集體林權改革，每壹次要求土地在土地和林地權屬的基礎上進行到戶，都應該是權屬清晰、沒有爭議的土地和林地，這是合理合法的。但直到今天，仍有不少地方存在土地、林地確權問題，以至於中央2010號文件明確提出“加快推進農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權確權登記頒證，工作經費納入財政預算。力爭用3年時間，把農村集體土地所有證確認到每壹個有所有權的農民集體經濟組織。”為落實中央1號文件要求，2011年5月6日，國土資源部、財政部、農業部聯合發布《關於加快推進農村集體土地確權登記頒證工作的通知》，承認“受當時制約，農村集體土地確權登記頒證工作普遍滯後，部分地區登記頒證率還很低。已經確權的農村集體土地所有權大多只登記在行政村農民集體壹級，沒有確權到每壹個擁有所有權的農民集體，這與中央的要求和農村經濟社會發展的實際需要不相適應。”國土資源部地籍管理司相關負責人在接受記者專訪時也坦承:“地方黨委政府、基層國土資源部門和農民對農村土地確權登記頒證熱情不高。”
壹是基層政府及其官員對土地和林地確權的消極應對
第壹，沒有做到“準確”。所謂“應準”，按照成都的經驗，就是只要是農村集體土地和集體土地上的構築物(建築物)，除了違法占用的土地和在建的構築物(建築物)，都要進行確權登記發證，確保不留“死角”。但是，壹些地方在實際確權時發放的集體建設用地使用權證書發現，上述關於土地的信息並不是很準確和詳細，證書編號、土地編號、所有者、使用者、地塊圖、四區、面積、對應的耕地保險基金標準和金額等賬戶信息並不完整。特別是承包權人使用的土地四至界線不準確，有的只是目測結論，沒有實地丈量；其中有壹些是基於多年前的現狀，但因為洪水災害而沒有修改。另外，農民的宅基地和房產壹般不確權，農民以後要處理這個產權，包括以後壹旦政策允許轉讓和抵押，就沒有主要依據了；特別是農民沒有宅基地和房產證，會影響房屋順利升值，也不利於解決很多農民家中的宅基地空置問題。
第二，沒有權利確認和出具鐵證。很多地方的集體建設用地沒有堅持以地塊為基本單位進行管理，造成擅自分割地塊開發建設的現象，或者擅自將建築物分割成若幹單元按照規劃批準的原設計出售產權，引發了很多糾紛；有的地方所有權不確權到組，農村集體土地權屬證書不確權到有所有權的農民集體經濟組織；有的地方雖然使用權已確權到戶，但未對土地權屬單位的權屬要素進行調查核實，即土地權屬性質、權屬界線(包括界址點和邊界線)、權屬來源證明文件、地上建築物的面積、位置、用途和權屬狀況等。很多地方不堅持1∶500的大比例尺地籍調查，數據數據庫與圖件不符，面積不準，權屬不實。
三是相鄰權確認不規範。涉及村內外道路、溝渠的相鄰權大多沒有經過村民廣泛深入的討論，在量化分配到戶時也沒有確認他人的使用權。
第四，大部分都沒有確立地下資源的權利。地下資源權包括特殊土壤、砂石、礦藏等。，比如陶瓷和磚，而且大部分地方都沒有確權，為以後的使用糾紛留下了隱患。
第五，第三方評估的“群眾滿意度”不是最高標準。確權的目的是保護農民財產權利，最終讓群眾滿意，這應該是最高標準。許多地方政府及其官員說，他們的工作贏得了群眾的支持，群眾非常滿意。這種“王婆賣瓜自賣自誇”，其實很可疑，很不靠譜。解決這個問題的辦法是建立第三方調查評估機制，進行滿意度測評，完善糾紛調解機制，化解矛盾，讓群眾滿意。遺憾的是，在很多地方，第三方評估的“群眾滿意度”並不是最高標準。
第六，土地和林地的使用沒有廣泛宣傳。很多地方只給農民發土地、林地證，土地、林地確權使用不廣為宣傳。很多農民只是把權證放在家裏，壓在箱底。他們不知道自己能做什麽，怎麽用，也不知道這些證書的真正好處。
基層政府及其官員對土地、林地確權的消極回應，表現為土地、林地確權前“產權邊界不清、權屬不清、矛盾復雜、歷史遺留問題多”等問題，不但沒有得到有效解決，反而滋生和隱藏了新的矛盾，引起群眾不滿。
二，深層次的經濟原因
那麽，為什麽擁有確認土地、林地所有權和使用權權力的縣級以上人民政府及其官員，在確認土地、林地所有權上不積極，反而消極應對？
壹是土地、林地確權不納入縣鄉基層政府中心工作。在中國多年的全能政府體制下，鄉級以上人民政府及其官員什麽都要管。很多時候，沒有他們，“地球不會轉”。然而，由於人員、時間和精力的限制，鄉鎮或縣級人民政府及其官員並不是什麽都管。當然，他們也會把工作重點分為主要矛盾和次要矛盾。壹般被上級抓得緊、抓得狠、抓得狠、抓得狠的人，往往會下大力氣去抓，否則只能被動應付。此外，擺在鄉鎮或縣人民政府及其官員面前的主要工作變成了經濟總量的發展，GDP的增長，土地和林地的確權不能促進GDP增長，因此只能放在次要位置。
二是縣級以上人民政府及其官員錯誤地認為土地和林地確權的好處不多。鄉鎮壹級或縣級以上的人民政府及其官員在權衡和確定工作重點時，往往要考慮從中得到什麽好處。壹般來說，對自己有很多很大好處的人，往往能引起他們的極大關註，能把主要精力放在他們身上。比如，目前我國仍保留烤煙特別稅。雲南省烤煙種植區的縣鄉政府不僅能征收烤煙專項稅，還能得到煙草公司的其他支持，因此格外重視，每年都把它作為最重要的工作。我在雲南省很多種植烤煙的鄉鎮政府都親眼見過。每年的8、9、6月5438+00，鄉鎮政府官員的中心工作，壓倒性的工作，也是幾乎每個官員都要參與的工作，就是監督村民向煙草公司繳納烤煙，嚴防村民將烤煙賣給外地公司。相對於其他有經濟效益的工作，並沒有那麽重視，尤其是土地、林地流轉登記，不僅沒有效益，還需要人力、物力、財力，不可能重點關註。特別是土地和林地的確權是壹項非常復雜的工作。縣級以上人民政府及其官員平時其他工作很多，沒有時間下到村裏專門做這種吃力不討好的工作。
第三，大部分縣鄉政府及其官員誤以為農村土地、林地早已確權，沒有納入他們的視線。建國以來，我國土地所有制的變遷經歷了50年代初的土地改革(沒收地主富農的土地分給貧下中農)、60年代的高級合作社(土地無償加入合作社)、80年代初的土地分到戶(15不變)和65438+。林地確權與土地確權類似，但林地權屬變化相對更多。由於很多變化，很多人，包括縣鄉政府官員，錯誤地認為權屬清晰，不需要確認。
第四，大量的縣和鄉鎮政府及其官員仍然堅持農村土地和林地不需要公有的舊意識。最典型的例子就是雲南巧家官員的名言“土地是黨給的，農民管不了”。據劉壹曼2012年5月25日發表在《瞭望東方周刊》上的文章稱，巧家縣城鄉規劃建設局規劃局長楊利紅對征地拆遷政策的程度持保留意見，並對記者表示:“土地本來就應該是公有的，每個人都應該有壹份。為什麽現在在農民手裏？而且他的土地是* * *生產黨給他的，不是像舊社會那樣壹點點積累。”按照專家官員的觀點，土地是黨給的，農民無法支配，既然土地屬於黨，就不需要“確權”。所以在這樣的官員眼裏，農村的土地，林地都不能給農民。
三、下決心解決土地和林地權屬問題。
壹是進壹步明確農村土地和林地確權的重大意義。通過農村集體土地所有權和使用權的確權登記頒證，建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度，以‘還權賦能’和‘農民自治’為核心，有效解決農村土地權屬糾紛，化解農村社會矛盾，依法確認農民土地權利，增強農民特別是全社會的土地產權意識， 不僅有助於在城市化、工業化和農業現代化進程中，切實維護農民權益，而且有利於社會穩定，可以大大減輕基層政府及其官員的工作量，減輕他們的工作壓力。
二是從確認集體所有權到確立農民的使用權和轉讓權。國土資源部2065 438+01 5月6日下發的《關於加快農村集體土地所有權登記發證工作的通知》當然很重要，但是農民的土地使用權和林地存在很多問題，建議只是為了明晰集體土地產權，加快農村集體土地所有權登記發證工作而做出安排。農村集體土地和林地所有權的確立，村與村之間權利邊界的解決，這個集體和那個集體，其實都是比較簡單簡單的。但是，農民之間的土地、林地承包經營權的邊界問題非常復雜，不斷切割、混亂。正如成都確權時基層幹部感嘆的那樣，“不確權，則風平浪靜。權利壹確認，矛盾糾紛就都浮出水面了。”因此，建議各地政府按照國土部的通知，在建立集體所有權的同時，重新確立農民的使用權，壹起流轉，以免留下後患。
第三，充分發揮村民自治組織的作用。做好農村土地和林地權屬登記有兩種截然不同的方式:壹種是主要依靠基層政府官員和技術人員，當地農民只參與；第二，主要依靠農村自治組織，當地政府及其官員提供指導、幫助和援助。我們同意第二種方法。原因在於，農民完全有能力做好這件事關他們切身利益的大事。因此，要充分發揮農村基層組織在登記申報、土地確權、糾紛調解等工作中的重要作用，調動廣大農民參與的積極性。
四是規範已有成果。目前，全國各地土地、林地所有權和使用權的登記發證工作進展不壹。進度快的地方，建議結合全國土地登記規範化和土地權屬糾紛調處工作，認真檢查。凡農村集體土地權屬證書未確權到有所有權的農民集體經濟組織、使用權未確權到農民、使用權轉讓權未確權到受讓人的，要盡快確權，不留空白；登記宗地缺檔、不規範的，要盡快糾正完善；註冊包裹測量精度不夠的，應當及時修復；發現登記錯誤的，應當及時更正。
第五，確認後納入信息化管理。將農村集體土地、林地所有權和使用權登記發證與地籍信息化建設相結合，運用現代信息技術加快所有權和使用權登記發證，實現地籍檔案數字化，實現所有權和使用權登記發證結果的信息化管理。建議國土資源部會同農業部、國家林業局盡快建立全國土地登記信息動態監管和查詢系統，逐步實現土地登記信息在網上的實時更新和動態管理，建立* * *共享機制，讓所有人都能查到集體土地和林地權屬的所有信息， 使用權、流轉權壹上線，全面提升集體土地、林地所有權、使用權、流轉權管理水平，大幅提升社會化服務程度。
六是切實保障資金。鑒於中西部地區縣鄉基層政府財政困難，建議中央財政安排專項資金用於土地和林地權屬登記。鑒於前幾年壹些地方農村土地、林地改革工作經費缺口未補齊，建議由中央財政共同彌補。要明白，土地、林地權屬登記是當前乃至未來最大的穩定，非常值得撥款。中西部非貧困地區縣鄉政府要按照中央要求，統籌安排，將農村集體土地確權登記頒證相關經費全額納入財政預算，保障工作開展。