走入誤區的建設工程監理
建設監理制從推行之初到現在壹直存在爭議，焦點是業界及社會各界對這壹工程管理制度中的許多問題不能達成壹致看法，建設監理如何培育、發展及至規範，政府、企業和市場作出了不同選擇，導致了主觀願望良好的制度逐漸背離了市場，走入了誤區，工程監理企業的正當利益受到損害，全行業在壹個畸形的環境中生存，建設工程監理的實踐與國際工程管理慣例不能接軌，監理的路不知走向何處。
1、建設工程監理的概念
《建設工程監理規範》（GB0329——2000）給建設工程監理下的定義是“所謂建設工程監理，是指具有相應資質的監理單位受工程項目建設單位的委托，依據國家有關工程建設的法律、法規，經建設主管部門批準的工程項目建設文件、建設工程委托監理合同及其他建設工程合同，對工程建設實施的專業化監督管理。”它包括了建設前期的工程咨詢，建設實施階段的招標投標、勘察設計、施工驗收、直至建設後期的運轉保修在內的各個階段的監督與管理。國家在引進這壹制度時，並非特指某壹種工程采購方法所對應的工程管理模式。從理論上講監理單位受業主委托為其提供的壹切服務活動統稱為監理，也就是國際上所說的工程咨詢的壹部分，監理工程師常把自己比做FIDIK合同條件裏的工程師（Engineer）和各種合同安排所指的咨詢工程師（Consulting Engineer），大多數監理工程師在實踐中也是這麽理解的，並沒因合同安排的不同而橫生新的概念。但社會對監理的理解和認知與業界相去甚遠，及至嚴重的偏差，隨著監理實踐的不斷深入，業界也感到了理論和實踐的嚴重不足。這源於引進建設監理制度時對這壹制度的用詞設計的不科學，不合理。由於“監理”壹詞是借鑒了日本工程實施階段的管理經驗，[1]而日本的施工合同中建築師始終被稱為“監理”，即由建築師對工程的實施進行監督檢查，且“監理”對應的英文單詞為Supervisor，意思為管理人員，檢查員或監工，而非Supervise。由於合同中沒有定義，日本的施工合同與西方的合同有很大的差別。可是多年來用作監理培訓的教材都聲稱監理不是監工，他的地位高於監工，監工是被監理的對象，而實際上大多數的現場監理人員幹的就是監工的工作，這也是大多數業主所希望的，只不過他們不是承包商的監工，而是業主雇用的監工罷了。國內從來不將監理工程師英譯為Supervisor Engineer，而是強調監理工程師就是FIDIK合同條件裏的工程師（Engineer）或咨詢工程師（Consulting Engineer）。理論上的混亂加深了建築領域對監理概念的分歧，政府關註和強調質量監理，也限制了監理提供專業化服務的範圍，加之絕大多數的監理單位都不具備建設前期的工程咨詢能力，且工程的可行性研究又屬於計劃部門管理，諸多原因導致工程監理僅限於工程實施階段，使得監理的路越走越窄，失去了發展的空間。這是體制和政府職能混亂及引導不力造成的，怪不得監理單位。而過分強調國情，又不隨著國情的變化——市場主體成分和政府職能的變化進行調整，使監理單位既不能代替質量監督機構，又不能成為具有社會公信力的質量評價機構；既不能發展成運用現代科學技術、經濟管理、法律和工程技術等方面知識，為工程建設項目決策和管理提供智力服務的咨詢公司，又不具備向客戶（Client）提供建設前期工程咨詢的能力。隨著工程造價和工程咨詢（投資）業務的分切，原本包羅萬象的建設工程監理只剩下了質量監督的內容，建設監理從引進到現在，發生了質的變化。因此，[2]我們有理由認為，加強對工程咨詢相關專業理論研究，並對工程咨詢的原理、程序、方法、組織機構、業務開發、案例分析、發展規律等進行研究和探討，以推動工程咨詢業的科學性、有效性和規範性，努力提高我國工程咨詢業的技術水平是當務之急。
2、政府對工程監理的主導
在我國，政府對建築業從宏觀到微觀都進行嚴格的監督，具體到工程監理更是對監理工程師的監理行為和監理方法作出規定，甚至興師動眾地對實行監理的工程項目進行例行的大檢查和突然檢查，行政執法之力度壹年甚過壹年，動用的社會資源越來越多，成本愈來愈大，這說明監理行業是由政府在主導。政府過分幹預具體的微觀活動對行業發展是不利的，該管的沒有到位，不該管的亂越位，現狀沒有改變，成效沒有多大，起不到規範市場秩序的作用。如遭到業界詬病的“旁站監理”制度，實屬中國特色，由政府推而廣之，並具有相應的法律地位（建設工程質量管理條例）。對於在施工階段對施工質量進行監督的壹種形式，國家在《建設工程監理規範》、《建設工程質量管理條例》和《房屋建築工程施工旁站監理管理辦法（試行）》（建設部建市[2002]189號）中強制監理單位執行，有背市場公平。《房屋建築工程施工旁站監理管理辦法（試行）》規定了土建工程實施旁站監理的關鍵部位和關鍵工序，但並未規定機電設備安裝工程實施旁站監理的關鍵部位和關鍵工序，這有失偏頗，已引起認識上的誤差。依筆者經驗，建築與結構不出問題，並不能保證機電工程的安全和功能不出問題，在有的工程中由於監理工程師未對大多數的機電試驗、調試工作進行全過程的監督，只註重結果，致使工程投入使用後安全和功能不能實現，或功能不能正常發揮。當然，旁站監理也有市場，業主大都喜歡，有其深刻的背景。大多數的業主對承包商的施工質量不放心，對質量監督站走過場蜻蜓點水式的監督不歡迎，因此尋求社會機構進行連續性的監督管理是唯壹途徑，監工的出現也就合情合理。它反映的是承包商誠信的失落，政府監督的失效，社會信用體系的不健全。政府利用行政力量強力幹預的後果是施工質量的責任主體不承擔質量責任，而讓沒有主體行為能力的監理工程師承擔不相稱的責任。如今的監理人員已變成了承包商的施工員和質檢員，也許有人會問，監理工程師有許多權力，為什麽不行使呢？試問，在目前中國的法律環境和社會環境下，監理工程師能因為承包商的現場施工員和質檢員不到崗就不允許開工，甚至停工嗎？在大多數的工程項目中根本做不到，這是因為許多承包商的現場質檢員大多是掛名的，不可能到崗，業主對此也能“理解”，在這種情況下，承包商和業主與監理就變成了2：1。由此，監理變成了監工，由於要旁站，要對整個施工過程跟班監督，監理還要充當承包商的質檢員，甚至是施工員。現實就是這樣，人們可以譴責監理的不作為，建設行政主管部門可以對其進行處罰，甚至追究相應責任。可是對承包商的不作為和業主的亂作為卻無人問津，法不責“眾”，這公平、公正嗎？難道不是本末倒置嗎？我們看到，承包商的質量責任和管理能力已被大大地弱化了，原因就在於政府強調第三方的無為可能帶來的後果，將責任主體自身的不足（如工人缺乏培訓，農民工較多，施工管理差等）壹廂情願地交由第三方來彌補，而忽視責任主體自身的責任。目前大有用監理單位的旁站監理代替承包商現場質量管理的趨勢。
監理還被要求對建設工程項目的合法性進行監督，甚至對業主的“不法行為”向建設行政主管部門報告，這就難為了監理工程師和監理單位。建設監理制度包括政府監理和社會監理兩個層次，政府監理具有強制性與法令性，因此建設工程項目的合法性應交由政府監理，而不應由社會監理承擔。監理企業與工程項目業主是委托與被委托的關系，有經濟關聯，也就是業主是監理的雇主，在目前工程實施階段的監理現狀下，要求監理工程師對建設工程項目的合法性進行監督是不切實際的。要求監理工程師對業主的違法違規行為向建設行政主管部門報告，這就相當於監理工程師向業主提供的服務變成了對業主的監督活動，這在法理上是講不通的，也不合情理。而業主是監理的衣食父母，是上帝，監理工程師不可能作到向建設行政主管部門主動報告業主的不法行為。在壹些政府工程中，政府部門自己的不規範行為早為人們知曉，政府監理都不能予以糾正和改進，又有什麽理由讓社會監理監督建設工程項目的合法性呢？筆者從事監理工作十年，了解到許多工程項目在開工前未領取施工許可證，但業主都能向有關部門打招呼，先開工，後辦證，有關部門也予以認可，更有甚者，有的工程項目在開工三、五個月後業主才向建設行政主個管部門申請領取施工許可證，可沒有誰追究業主的法律責任，施工許可證照樣發放，這期間監理工程師能拒絕提供監理服務嗎？標準的監理合同並未規定業主未辦理施工許可證監理就可以不提供服務，如此情況下監理又能監督誰合法誰不合法呢，最終的結果是監理不作為，監理違法。現實就是這樣，人們知道監理做不到，可還是要求他去做。
近年來向監理轉移了越來越多的施工安全責任，它象壹座大山，已壓得監理喘不過氣來。有些要求過於偏激，如要求監理進行安全旁站，政府將自己原先管不了，管不好的事推向監理企業，監理企業在無安全監理費用，免費服務的情況下承擔責任，公平嗎。人們看到，建築工地出了安全事故，對安監站無行政和經濟處罰，卻對監理單位和監理工程師進行處罰，追究安全責任不能公正地進行處理，把監理單位的責任無限擴大，監理已變成了壹個低收入、高風險的職業。監理工程師在施工階段所能做的就是審核承包商的施工組織設計（方案）和安全措施，對安全的監管只是檢查、監督和促進，他不是建築產品的生產者，安全歷來是誰生產誰負責，現場施工安全的直接責任人是承包商，目前強加給監理的安全責任有違《建築法》。筆者在香港建築師擔任監理的工程項目中了解到，建築師雖然在施工過程中檢查各項安全措施，監督和促進承包商的安全工作，但建築師並不承擔因安全事故引致的責任，除非建築師對承包商有關安全的事項發出了明確的指示。國內現在應當做的是建立市場機制，完善法規體系，如在現有基礎上由政府部門每年對相應資質承包商的安全事故進行統計，核發政府確認的安全記錄，並將其作為承包商投標必須提供的記錄之壹，相關法規還可規定在什麽情況下，承包商在多長時間內不得承攬什麽規模的工程項目，由此限定不良的承包商進入相應的建築市場，壹個不良的承包商長此以往將被市場所淘汰。懲治措施對承包商應當是致命的，能觸動其利益，保障社會公平。壹個被社會公認的、透明的遊戲規則將是有效的。
人們給監理強加了太多的附加職能，這些職能超越了它的社會屬性和自身能力，也違背了市場交易原則，監理背負了太多的東西，現在是否給它卸載還其本來面目。
3、強制監理
工業發達國家和地區由於投資主體的成份簡單，工程項目大致分公款投資和私人投資兩種情況，其建設項目組織實施方式和合同形式也不同，項目實施階段的監理除公款投資項目外，其他項目政府並不強制監理。我國由於投資主體多元化，政府在計劃經濟時的職能還未完全轉換，工程項目在近年來還呈現投資主體成份復雜的現狀，因此政府在較大範圍內規定了必須實行監理的工程項目，不但如此，壹些地方出於各種原因，監理的範圍越來越大，監理取費卻愈來愈低。是什麽原因導致市場扭曲或失真呢？杭州的監理市場有人專門做過調查，[3]有很大壹部分的業主（占被調查數量的31.7％）並不贊同政府的強制監理，其實全國的情況也大都如此，即便已實行監理的工程項目，許多業主都有自己的壹套班子來進行工程管理，被稱為“監理的監理”。出現這種情況的背景是當前辦理施工許可證要填寫監理單位，否則建設行政主管理部門不發放施工許可證；商品房預售許可證申辦時也需要監理單位出具相關證明，否則開發商不能辦下預售許可證；質量監督站不再對工程質量進行核定，分部工程改由監理工程師對工程質量組織驗收，單位工程進行評估。而業主把他的壹部分職責委托給監理工程師去完成，並非按照監理合同規定的監理範圍和權力實際委托，通常情況下多為質量控制和安全管理，也即責任最大、最得罪人、最易引起沖突的工作。所以，相當多的業主不委托”監理”不行，與此同時，業主仍要組織起自己強大的項目管理班子，而監理相應的權力在施工中也經常被業主剝奪，在許多工程項目表現為社會資源的浪費，社會總的管理成本增加，它反映了業主固有的觀念，對監理工作不認同，監理不能提供業主需要的服務。在這種情況下，監理最大的工作就是簽字和蓋章。這表明，我國目前的監理制完全是壹種政府強制行為，不是社會行為和社會需求，政府要監理，業主不得不監理，計劃經濟向現代商品經濟轉化，體制、機制壹時還不具備監理制運行的土壤、環境和市場需求，人們對事物的認識還基於原有的思維方式。再者，中國原本是壹個自給自足的小農經濟的封建社會，人們習慣於自己做自己的事，總以為自己做的比別人放心，比別人好，這種習慣根植於中國人的血脈中，傳承至今。於是乎，中國有那麽多酒廠，那不計其數誰也說不清牌子的酒；有了全世界第壹多的汽車制造廠，但總也造不出世界壹流的中國轎車。多年的計劃經濟導致了壹個企業就是壹個小社會，社會分工缺乏專業化，在體制未發生根本改變，社會轉型還未完成的情況下，強制監理未必就是良藥。十多年過去了，我們對國際建築業管理貫例有了更深的了解，它並不完全是國內所說的監設監理，它有其深刻的理論內涵和實踐背景。那麽國內當前是否應當厘清什麽樣的工程項目實行監理，公款投資與私人投資有什麽不同，工程的采購方法應多樣，由業主決定，不同的項目類型采用不同的合同條件，標準合同模式及其依據的合同文本由相關行業組織制定，政府主要通過立法來規範建設行為，減少對其實施過程進行具體的監督與管理，逐步走上小政府大社會的路子。
4、監理招投標
工程監理招投標在壹些地方變得很滑稽，甚至走上了岐路，政府工程竟然在當天開標，當天評標，當天答辯，然後當天定標，各項程序進行的十分草率，從表面上看程序合法，實則是掩人耳目，走走過場，評標小組怎麽可能在極短的時間內將所有投標人的技術標全部看完呢，就這樣，凝結著監理投標人汗水和智慧的標書到了評標“專家”手裏僅僅被看看目錄，翻翻內容，量量厚度，或是幹脆來個簡單的，把所有投標人的技術標放在壹起，比高低，量厚度，據此打分決出雌雄，或者任妳是那般蛟龍，內定的監理單位肯定是第壹名。這誤導監理單位編制的技術標越來越厚，少則幾十頁，多則壹、二佰頁，內容空洞，假設連篇，費話、套話成堆，標準規範大量摘抄。更有甚者，有的業主在只提供項目可行性報告部分內容和方案設計圖的情況下，卻要監理投標人提交《監理規劃》，並分析工程的難點和監理重點，提出合理化建議，可這並不能難倒早已久經沙場的監理單位，照樣能編出大本頭的《監理規劃》，回答業主感興趣的問題。
那麽招標方式又是什麽現狀呢，在深圳，政府工程按規定在交易中心公開招投標，當天答辯，當天定標，由於這壹方法存在漏洞，不能避免監理投標人的違法行為，現已改為搖號抽簽的方式，即入圍的監理投標人用搖號抽簽的辦法來決定誰能中標，妳可別笑話，這壹招從表面上看很公平，但有的監理單位壹年內竟不能中壹個“簽”，妳說它公平嗎？投標已變成了賭博。社會投資項目的業主大多采用招投標的方法選擇監理單位，但壹般情況下監理費用的高低起決定作用，大多數的業主並不把專業人士的知識、技能和工作經驗作為選擇監理工程師的主要因素，除了少數采用國際工程管理模式的業主外，項目建議書與談判、協議評審等方式極少采用。這反映出業主雇用監理工程師的心態，少花錢，多辦事，壹方面需要監理，壹方面又不采用有效的途徑選擇監理，並經常抱怨找不到好的監理。其實，為支付給監理工程師的報酬與監理工程師的工作給項目帶來的潛在利益及其重要性相比，實屬微不足道。“質優必然價高”作為工程咨詢委托中被認可的規則，在中國普遍不被認可。
從十多年的監理實踐來看，業主與監理單位對監理招投標的認識都存在誤區，監理技術標書缺乏針對性和實旨性內容，監理規劃或方案稱為技術建議書更能顯示監理活動作為咨詢服務的特性。[5]建議書是否表明監理單位對監理任務清楚了解，而且能就執行任務的方法與途徑提出建議，在有些業主的工作大綱要求不很明確時，監理單位能夠闡述自己對工作大綱的理解，澄清某些不確切的地方並提出修改建議，這洽洽是監理單位顯示其創造性的機會。對技術建議書的核心部分——方法與途徑，其內容是針對具體項目及所要求的監理服務類型，詳細描述監理單位將以何種方式，采用什麽方法及步驟去完成工作大綱所要求的每壹項監理任務，這也是考察監理單位實力與水平的壹個重要方面。而壹份建議書是否成功，很大程度上取決於專家的選派，監理人員的安排在評分標準中的權重很大，其中總監的權重又是最大的，因此，除了完全符合工作大綱的要求外，他還應具有很強的組織能力，有經驗的監理單位往往都是指定自己最好的專家去擔任這壹角色的。每個被選派的專家都要認真仔細地按工作大綱規定的格式準備自己的工作簡歷，以作為技術建議書的附件供業主審查。
5、監理工程師的管理
監理單位是高智能的管理型組織，監理工程師是復合型的人才，這種人才資源目前仍然短缺，每年的供應量滿足不了市場需求。既然是壹種短缺資源，國家就應當充分利用，提高利用率。但目前的政策是從上到下都對其進行限制，監理工程師不能合理流動，內陸省份取得監理工程師資格的人士要到東部和珠三角地區從事監理職業，內陸省份的主管部門會進行限制，找出種種理由不予辦理或拖延辦理相關手續，而變更監理工作單位，辦理變更註冊手續將是慢長而繁瑣的過程。具備總監能力和資格的人士在監理行業更是稀有資源，可主管部門非要限制其只能在壹個項目中擔任總監，非但如此，還要求總監常駐工地，壹旦那天檢查時總監不在工地，監理單位和總監本人將被記入不良記錄，受到處罰，並進行公示。然而主管部門對承包商的法人代表、公司總經理擔任項目經理的騙術卻置之不理。目前對監理工程師管理的制度好比壹個牢籠，壹旦進到這個裏面，就沒有了自由的空間。真不知這壹制度的設計有何作用，它實際上已限制了生產力的發展，阻礙了監理市場的發育，掩蓋了建築業的矛盾，保護了落後，更與國際慣例不接軌。現階段政府應當做的是借鑒工業發達國家和地區的經驗：[6]對工程咨詢的管理采用面向“專業人士”執業資格的管理模式，也就是政府制定有關法規約束從事工程監理的專業人士的執業行為；專業人士組織（學會）負責考試認證專業人士的專業資格，並通過制定實施專業人士工作條例和職業道德規範監督管理專業人士的從業行為；政府建設主管部門或專業人士組織采用註冊制度控制從事工程監理的專業人士的執業資格；通過市場競爭機制、服務信譽等淘汰不合格的專業人士。